邓州市张村镇
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推进新型农村社区建设的实践与思考
作者: 文章来源: 更新时间:2017-08-30 09:35:03

省第九次党代会作出决定:走新型城镇化道路,必须增加新型农村社区这一战略基点,将传统的四级城镇化体系变革为五级体系,把新型农村社区作为推进城乡基础设施一体化和公共服务均等化的载体,形成大中小城市、小城镇和新型农村社区协调发展,互促共进的城镇化新格局。

新型农村社区是伴随着统筹城乡发展,构建和谐社区应运而生的,是继家庭联产承包责任制后农村发展的“第二次革命”,是新型城镇化的切入点,着力点。省九次党代会明确指出:“新型农村社区建设是统筹城乡发展的结合点,推进城乡一体化进程的切入点,促进农村发展的增长点”。新型农村社区建设,节余了土地,整合了资源,发展了产业,实现了城乡一体化,是一条必须坚持的道路,也是势在必行。

所谓新型农村社区,就是指以城市化理念改造农村,以公共服务社会化措施覆盖农村,以现代化体系支撑农村,把若干个村(自然村)通过统一规划整合建立起来的新的农村居住点。

一、建设新型农村社区的必要性

随着农村改革的逐步深化、工业化、城镇化的推进,也出现了一些深层次的矛盾和问题,主要是城乡公共服务供给方面的二元结构明显,农村公共服务缺乏,社会建设滞后,服务手段落后;农村各类资源布局散乱,缺少有效整合平台,难以充分发挥作用等等。在这种背景下,必然会出现一种新的农村管理和服务形式,推动农村社会改革发展,农村社区建设由此顺应而生,推行新型农村社区建设是农村改革发展的必然选择。

(一)推行新型农村社区建设是社会主义新农村建设的有效途径。

推行新型农村社区建设,就是通过整合社区内各类资源,推动农村经济社会事业发展,扩大公共服务范围,改善农民生产生活条件的过程,以农村社区多功能性来弥补新农村建设中的不足,从而实现新农村建设的全面推进。主要表现在以下几个方面:

1、农村社区发展需要一定的经济基础,即要有资金作后盾。新型农村社区必须靠社区本身发展社区经济,并在此基础上建立起良性的社区经济运行机制,以保证农村社区建设的持续发展,从而促进农村社会“生产发展”目标的实现。再次,开展新型农村社区建设能促进就业,增加农民收入,提高农民的生活水平,实现“生活宽裕”的目标。

2、农村社区服务,治安与文化建设能促进社区建立起和谐互助的人际关系;能提升村民的文明程度和文化生活品位,能使社会主义先进文化占领农村阵地。由此看出,新型农村社区建设能促进“乡风文明”目标的实现。

3、加强农村社区卫生建设,能有效地整治农村社区环境卫生,建设环境优美的新型农村社区,达到建设社会主义新农村中“村容整洁”的目标。

4、加强农村社区的各类组织建设,可以进一步深化我国的村民自治制度,“促进四个民主”的实现。由此可见,加强新型农村社区组织建设的过程,实际上也就是一个促进“管理民主”目标的实现过程;加强新型农村社区组织建设就是在推进“管理民主”目标的实现。

(二)推行新型农村社区建设是缩小城乡差距,推动城乡一体化进程的客观要求。

党的十七大报告中,胡锦涛总书记强调要“形成城乡经济社会发展一体化的新格局”。城乡差别除了经济上的差别外,更重要的体现在公共服务的差别上,公共服务资源在城市相对集中,在农村却相对缺乏和单一,公共服务产品供给方面的“城乡二元结构”非常明显。而随着农村各种税费的取消,国家一系列支农、惠农政策的出台,农村市场机制的逐步完善,农民对政府服务产品的需求与日俱增,特别是医疗卫生、文化教育、社会治安、计生优质、养老保险等方面的公共服务职能,由于与群众生活息息相关,更加受到农民的关注。推进新型农村社区建设,恰恰适应了广大农民群众的这种服务需求,能够打破公共服务产品供给方面的“城乡二元结构”,使农民真正与城市居民同样享受公共服务。同时,推行新型农村社区建设,使公共服务资源向社区中心集中,基础设施建设向社区中心倾斜,有利于促进人流、物流、信息流汇集,形成集聚效应,从而实现逐步向城市化发展靠拢。

(三)推行新型农村社区建设是转变政府职能,加快基层机构改革的现实要求。

推行新型农村社区建设,实际就是基层政府由行政化职能向服务化职能的一种转变的实践,也使基层政府职能由缺位、错位、越位实现了准确定位,使政府由管理越位到退位,由服务缺位到补位。乡镇党委、政府将大量的服务职能下沉到农村社区,既夯实了党在农村的执政基础,又为农村经济社会全面发展提供了强有力的组织支撑。

二、当前新型农村社区建设存在的主要问题

我国农村经济发展相对滞后,农业现代化水平不高,农民收入水平较低,农村基础设施不完善,公共服务资源匮乏,统筹城乡发展的任务十分艰巨。就我市而言,虽然新型农村社区建设已经拉开了序幕,但在实施过程中主要存在认识不到位,规划滞后,政策不配套,建设用地难,建设资金匮乏等制约新型农村社区建设发展的问题。特别是“土地”和“资金”的问题,成为制约新型农村社区建设的“瓶颈”,是摆在当前的两大难题。

(一)认识不到位。表现在部分基层干部和群众对新型农村社区建设的意义认识不清,个别地方没有把新型农村社区建设摆在重要位置。工作不创新,不学习,不借鉴,不作为,畏难发愁,束手无策,过分强调客观困难;受传统居住观念影响,部分农民形成了相对封闭的生活习惯,对建设新型农村社区的积极性不高,甚至有抵触情绪;再者,相当多的干部及群众认为新型农村社区建设就是上几个硬件项目,就是房子新一点或者是拆旧建新,各种设施新一点,村容村貌好看点,道路干净点,没有准确认识和理解新型农村社区建设的内涵。加之经济条件有限,无形中自我降低了标准,存在着认识迟,起步晚,档次低,规模小,标准低等问题。

(二)规划滞后。新型农村社区建设在我市起步比较晚,前些年由于建设规划滞后,加上农民对耕地及宅基地认识上的误区,相当一部分村没有统一的设计安排,抢建、滥建、私建现象比较严重,出现了“有新房无新村”的状况。另外由于不能统筹规划,社会资源浪费严重,水、电、通讯、广播光缆等基础设施分布比较随意,卫生状况是“脏、乱、差”,村庄处于一种无序的生存状态中。近几年,随着农民收入的逐渐提高,个别群众在原宅基地建了新房,现在让群众拆除房屋到社区重新建房或购房,不仅经济难以承受,造成极大的浪费,而且工作起来有很大的难度。

(三)政策不配套。新型农村社区建设是一项庞大而复杂的系统工程,需要住建、金融、民政、环保、教育、卫生等部门参与和配合。但目前政策系统尚不完善,也没有出台具体的扶持措施。乡镇作为新型农村社区建设统领、引导者,现阶段更重要的是扮演参与者的角色。但乡镇机构改革以来,使得市、县、乡三级不论工作模式还是人员管理模式都成了倒金字塔形。乡镇政府站在“塔尖”,倒立承受着来自上级各口各线的工作压力。乡镇政府职权弱化,财政紧张,有效作为的空间有限。新型农村社区建设的推进,只靠乡镇政府而不出台各部门具体的扶持政策及有效资源整合措施,恐怕推进新型农村社区建设将十分困难。

(四)建设用地难。用地问题是制约新型农村社区建设的最大瓶颈。由于建设用地指标紧,需求量大,国家严格控制。虽然部分地方采取在原有农村居民点范围内拆旧建新,通过土地置换的方式或利用土地增减挂钩政策解决了部分社区的建设用地,但远远满足不了社区发展建设用地需求,若不想方设法破解用地问题,新型农村社区建设用地会面临无地可用的尴尬局面。

(五)资金缺口大。新型农村社区建设需要庞大的资金支持。虽然个别地方将涉农、惠农资金捆绑起来,集中使用有重点地投向新型农村社区或采取以奖代补的方式向社区倾斜,但远远满足不了社区建设需求。加之部分群众收入低,无力在新型社区建房或购房,也阻碍了社区的发展。

三、新型农村社区建设的实践与思考

去年以来,邓州市张村镇党委、政府坚持“政府引导、群众自愿、规划先行、产业支撑、以工促农、以城带乡、就业为本、量力而行、示范带动、稳步推进”的新型农村社区建设的总方针,坚持规划先行,按照交通便捷,环境优美,居住舒适,功能齐全的原则,综合考虑生态宜居,交通条件,生活习惯,历史沿革,产业支撑,服务半径等各种因素,并在规划中坚持示范带动,分类指导的原则,宜合则合,宜搬则搬,宜改则改,宜建则建,不搞一刀切,行政命令和大拆大建,统筹考虑当前农村的实际状况,科学布局,将全镇25个行政村,7.2万人,7.5万亩耕地,62.3平方公里的镇域面积规划整合为多村联建型,驻地集聚型等6个社区。其中朱营新型农村社区被列入南阳市100个,邓州市7个试点社区之一。按照新的设计规划,建成后朱营新型农村社区将整合周边的杜庄、崔坡2个行政村,规划面积达1163亩,2375户,人口达8313人。目前一、二期工程已完成。以省道邓内路S249线为中轴,先后建成了东西两个新区,总占地面积200亩。一期东区已建成新房240座,硬化水泥道路5纵5横12.5公里,修下水道18公里,整合坑塘一个,配套建设了游园、超市、卫生室、文化茶馆、百姓书屋,安装了电子监控等公共服务设施,并打造了一条文化长廊。二期西区已建成别墅式新房240座,硬化水泥道路2纵5横3.6公里,修下水道8公里,新建村部、警务室各一座,统一安装电子监控设备。在此基础上,按照先行先试,稳步推进的原则,朱营新型农村社区计划再投资3500万元,在西区以西进行建设,前期启动建设面积41亩,“三通一平”基础设施建设已完成,农民的住房及其它公共配套设施正在建设中,建成后可再容纳81户,323人。

在朱营新型农村社区建设试点中,我们注重做了以下工作:

1、广泛宣传动员。为了切实加强镇、村、组干部及群众对新型农村社区建设的认识理解,提高建设新型农村社区的内生动力,我们多次组织他们到新乡、平顶山等新型农村社区建设先进地区参观考察学习,,达到解放思想,更新观念,统一认识的目的。同时,采用干部与每户群众面对面交流等形式,宣传建设新型农村社区的意义及带来的好处,统一群众认识,转变群众观念,赢得群众支持,使其自觉投身到新型农村社区的建设中来。

2、科学规划设计。在学习借鉴外地成功经验的基础上,结合实际,充分论证,按照“科学规划,适度超前”的要求,我们聘请了河南省城乡建设规划设计院对朱营新区进行了高标准规划,体现前瞻性、新颖性、实用性。

3、破解建设用地。目前建设中的朱营新型农村社区用地主要是通过两个途径来解决:一是利用土地增减挂钩政策争取一部分建设用地;另一方面通过“空心村”治理,建新拆旧,群众原旧宅基地统一上交归集体所有,腾出一部分土地,利用土地置换成为新型农村社区建设用地。通过这些方法,既解决了社区大部分建设用地,又解决了农村因宅基地纠纷引发的大量矛盾和不安定因素,还为国家节约了宝贵的土地资源,达到群众、集体、国家三满意。

4、筹措建设资金。朱营村交通便利,经济基础好,该村的支柱产业是校油泵,是远近闻名的校油泵专业村。该村现在在全国各地的校油泵专业户达到361家,从事这项专业的人员达到1600余人,因此产业致富的群众大部分存款均在百万元以上。他们接受新鲜事物快,对新型农村社区建设积极性高,积极出资按照统一的设计规划建造新房。公共设施建设资金主要采取政府扶持一点,涉农项目资金争取一点,群众出一点,集约建设省一点,社会各界助一点,一事一议筹一点的办法来统筹解决。

5、切实加强领导。为了把朱营新型农村社区建设试点工作做好,镇专门成立了新型农村社区领导小组,有村镇、国土、财政、民政等有关职能部门参与进来,形成统一指挥,统一领导,督促检查,齐抓共管的局面,保证新型农村社区建设的进度、质量和高标准。

推进新型农村社区建设的几点思考

(一)推进新型农村社区建设要选准突破口。应选择村党支部战斗“保垒”强,群众意愿高,经济条件好的并把镇街驻地、交通干道两侧的村作为重点,以乡村社区作为主体,先行先试,示范带动,梯次推进,确保成效。

(二)推进新型农村社区建设,搞好规划是前提。建设新型农村社区过程中,必须坚持城乡一体,规划先行,突出规划的引领作用,避免一刀切,搞形式。在规划编制新型农村社区时,要坚持与县域村镇体系规划,土地利用整体规划和产业发展规划“四规联动”。同时,应统筹城乡,引导城镇基础设施和服务功能向农村延伸,加快人口向新型农村社区集中,耕地向适度规模经营集中。要综合考虑当地交通条件、资源配置、历史沿革、生态环境、居住习俗等因素,合理布置,科学地做好社区规划和产业规划;要体现可持续发展,吸收先进地区的经验和成果,做到一步到位;要做到全方位,容纳城乡统筹发展,产业发展,历史文化等一系列要素,将各种规划综合起来,并经得起检验,不留后遗症;确保规划的前瞻性、合理性和统筹性。要坚持因地制宜,突出特色,突出品位,使每个社区都成为独具风情,群众向往的幸福家园。

(三)推进新型农村社区建设要破解土地、资金两个主要制约因素。就我市而言,土地问题是制约新型农村社区建设的最大瓶颈,需要灵活运用土地增减挂钩和土地综合整治等相关政策,充分利用原有建设用地,空闲地和废弃地,采取按村先出,相邻滚动,合村并点,集中连片的模式进行整合,最大限度挖掘农村土地潜力,提高土地利用率。对中心城区周边、集镇周围、产业集聚区附近等地方,可利用市场化运作方式,妥善解决建设用地问题。资金筹措是推进新型农村社区建设的关键。目前,主要以整合涉农项目资金为主,集中用于重点试点的农村社区相关项目建设;财政奖补资金作为引导和激励资金。这些资金远远满足不了新型农村社区建设,需要推行农村宅基地和土地使用权抵押贷款等模式,积极吸引金融资本、社会资金介入、农户筹资参与,形成多元化的资金筹措格局。

(四)推进新型农村社区建设,要把发展产业作为关键。促进农民就业是推进新型农村社区建设的核心要求之一。就是要按照产城融合和产业支撑的理念,实现农民就近就地就业,是既不离土也不离乡的城镇化。因此,要培育和壮大一乡一业、一村一品的农业产业;要宜工则工,宜农则农地培育和壮大现代产业;通过土地流转,一方面使农民在流转的土地上解决就业问题,同时形成一批第二、三产业,使农民在当地能够充分就业;同时,要探索打通一、二、三产业的渠道,大幅度提高农业的升值效果,建设和发展现代产业。

(五)推进新型农村社区建设,一定要把基础设施和公共服务、社会管理放在突出位置,搞好配套。一是探索行之有效的乡镇社区垃圾收集运输处理方式。二是完善社区基础设施。搞好社区道路、水电管网、通讯设施及景观绿化等基础设施建设,达到亮化、绿化、美化、净化标准,改善群众生活环境。三是将农村危房改造作为新型农村社区建设的突破口之一,加大对农村困难群体的危旧房屋进行改造的力度,为农村困难群体提供住房保障,改善居住环境。四是强化社区管理服务功能,用城市管理的理念,指导新型农村社区配套设立群众调解、治安保卫、公共卫生、群团组织等机构,提高社区管理和服务水平,提高社区居民群众的生产生活水平。打造功能完备、实用舒适、美观大方、环境优雅、生活便利、节能环保、绿色生态、经久耐用的“百年住宅”、“百年社区”。

(六)推进新型农村社区建设一定要积极研究制定和完善政策,有效解决新型农村社区建设的制约因素。新型农村社区建设的目标是农民市民化、农村城市化。但目前存在集体土地流转、户籍、房屋产权等方面的制约因素,需要研究制定有关政策,推进新型农村社区建设。国家已经要求为农村宅基地确权,农民自建房屋权属登记发证工作也已经初步开展,只是不允许城市居民到农村购买宅基地和房屋。农村土地、房屋的流转并未实现充分市场化。因此,应在国家各类法律法规政策框架内,积极研究农村土地、房屋实现自由流转的政策,使农民能够利用自有财产进行贷款融资或在流转中获得增值性收益,增加农民收入。另外,还要进行户籍管理制度改革以及配套的社会保障、医疗、科教文化等,放宽入户限制甚至取消二元结构的户籍管理,使农民能够从身份上转为市民,和城市居民一样享受社会保障、医疗、科教文化等方面的权利,实现生活方式的根本转变。

(七)推进新型农村社区建设一定要积极引导,推动小城镇和新型农村社区建设的协调互动。一方面,要不断增强小城镇对农村社区的辐射带动作用。积极引导城镇生产要素、产业链条、基础设施和公共服务向农村社区延伸,促进新型城镇化发展和新型农村社区建设的良性互动。另一方面将有条件的新型农村社区发展成为小城镇。对于人口规模在1万人以上,已具备小城镇雏形的农村社区,要通过规划引导、产业带动、资金投入、政策扶持等措施,将其打造成为集聚能力较强,规划布局合理,功能设施较全的小城镇。

(八)推进新型农村社区建设要做到“四防”。一是防止短期行为。新型农村社区建设是一项长期的、艰苦的、细致的工作,不可能一蹴而就。要摒弃急功近利,毕其功于一役的思想,放长眼光,深谋远虑,吃透政策,摸准实情,一张蓝图绘到底,一套政策管到底,一年接着一年抓,一任接着一任干,持之以恒,务求实效。二是防止方法简单。要通过扎实有效的基础工作,深入细致的群众工作,入情入理的思想工作,使新型农村社区建设过程成为宣传群众、发动群众、惠及群众的过程,成为农村居住条件大改善,农村公共服务大提升,城乡面貌大变样的过程,成为社会各界自觉拥护,大力支持,共同推进的过程。三是防止虎头蛇尾。要充分考虑到建设全过程中可能出现的各种问题、困难和复杂局面,做好应对预案,确保新型农村社区建设起步好、结好局。保证整个过程力度不减,步伐不停,热潮不断。四是防止“半拉子”工程。要本着积极稳妥的态度,切实把好开发资质、工程质量、资金专款专用等关口,坚决避免因中途停工引发建不完、搬不进,配不齐等各类问题发生,确保每个建设项目的顺利推进,按时完工。

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